Ein- oder Zweikammersystem?

b) Ein- oder Zweikammersystem?

Von

Dr. Albrecht Mendelssohn Bartholdy,

o. Professor der Rechte an der Universität Würzburg.

Literatur:

A. Allgemein:

(Nicht erwähnt sind die bekannten deutschen und englischen Lehrbücher des Staatsrechts, unentbehrlich die Berichte im Jahrbuch des öffentlichen Rechts, als Ergänzung zum öffentlichen Recht der Gegenwart – z. B. der Bericht von Oppe über die sächsische Wahlreform 1909 im Jahrbuch 4, 390 f.)

Arcoleo, Diritto costituzionale, 3. Aufl., Neapel 1907 (385–401) über Zweikammersystem im italienischen Senat. –

Bacou , De l’influence du fédéralisme sur l’institution des Chambres hautes. Toulouse 1899. –

Benoist, La crise de l’Etat moderne. Paris 1897. –

Borgeaud, Etablissement et revision des Constitutions. Paris 1893. –

Desplaces, Sénats et chambres hautes. Paris 1893 (vergleichend S. 1–196 und Doktrin.) –

Duguit, Etudes de droit public. Paris 1903 II 137 fgde. –

Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 3. Aufl. Paris 1903 S. 72 fgde. –

de Ferron, De la division du pouvoir législatif en deux chambres. Paris 1885 (vergleichende Darstellung S. 1–320 und Doktrin). –

Gomel, Etude historique sur les Chambres hautes françaises et étrangères. –

Kulisch, Beiträge zum österreichischen Parlamentsrecht. Leipzig 1900 (Literaturangaben S. 5 Anm. 2). –

Lukas, Die rechtliche Stellung des Parlamentes. Graz 1901. (Übersicht über die Theorien S. 102 fgde.). –

Milesi, La riforma positiva del governo parlamentare. Rom 1900 (S. 394 fgde. über den italienischen Senat). –

Morizot-Thibault, Droit des chambres hautes ou sénats en matière de lois de finance. Paris 1891. –

Pacaud, De l’institution d’une Chambre haute. –

Rieker, Die rechtliche Natur der modernen Volksvertretung. Leipzig 1893. –

Riémain, La question des deux chambres. Paris 1892. –

Saripolos, La démocratie et l’élection proportionnelle. Paris 1899, mit 51 Seiten Bibliographie. –

Mendelssohn Bartholdy, Der irische Senat, Leipzig 1913 (mit Vergleichen zur skandinavischen, südafrikanischen und elsass-lothringischen Verfassung). –

Aufsätze im Archiv für öffentliches Recht:

Arndt, Anteil der Stände an der Gesetzgebung in Preussen von 1823–1848 17, 570 f. –

Preuss, Ein Zukunftsstaatsrecht (zu Mengers Staatslehre) 18, 373, 403 f. –

Rehm, Das rechtliche Wesen der deutschen Monarchie 25, 393 f., –

in den Annalen d. deutschen Reichs:

Völderndorff, Deutsche Verfassungen und Verfassungsentwürfe 1890, 241 f.; –

in Grünhuts Zeitschrift:

Seidler, 24, 123; –

im Jahrbuch des öffentlichen Rechts:

Mendelssohn Bartholdy, Reform des Oberhauses III 139 f. und

Sussmann, England unter dem liberalen Regime III 527 fgde.; –

in der Revue politique:

Lacombe, Comment se font les constitutions 53, 26 fgde.; –

in der Zeitschrift für Politik:

Robertson, Die Wahlen in Grossbritannien im Jahre 1910 3 567 f. u.

Mendelssohn Bartholdy, Zweikammersystem und Zweiparteiensystem 4, 1 fgde. ; –

in der Revue du droit public:

Esmein, Deux formes de gouvemement 1894 I 15; –

in der Festschrift für Laband:

Jellinek, der Anteil der zweiten Kammern usw. I 97 fgde. –

Über die englischen Vorgänge bis zum Beginn des Jahres 1912 berichte ich im Jahrb. d. öff. R. 1912 404 fgde.; dort auch neuere Literatur.

B. Zum englischen Verfassungskonflikt:

Ausser den älteren auch in Deutschland überall anerkannten Werken über das englische Verfassungsrecht seien erwähnt :

Macy, The English Constitution, New York 1897,

Murdocha, History of Constitutional Reform Glasgow 1885;

Moran, Theory and Practice of the English Government, London 1903,

Ridges, Constitutional Law of England, London 1905, und besonders

Hearn’s Government of England, 2. Aufl., London 1886.

Neuere Schriften:

F. E. Smith, The Voice of the People, London 1911;

Mc Kechnie, The Reform of the House of Lords, Glasgow 1909;

Marriott, Second Chambers, Oxford 1910 (vergleichend, z. B. über „den deutschen Bundesrat und den Schweizer Standerat“ S. 114 fgde.);

Wylie, The House of Lords, London 1908;

Ramsay Muir, Peers and Bureaucrats (The Second-Chambers Problem) 1910;

Harrison, Realities and Ideals (Macmillan, London 1909) ;

Rylands, Proportional Representation, Rede in Manchester 8. Febr. 1910;

Temperley, Senates and Upper Chambers. London 1910. –

Unter den Drucksachen des englischen Unterhauses ist Nr. 335 der Herbstsession von 1910 eine Aufstellung über die Kreierung der Pairs seit 1832. –

Die englischen Monatsschriften sind seit dem Ausbruch des Konflikts voll von Aufsätzen zum Verfassungsproblem; ich erwähne

Quarterly Review, April 1911 (Referendum und Oberhaus)

Nineteenth Century, Mai 1911 (Clark, Duty of the Lords)

Contemporary Review, Mai 1911 (Grant, The House of Lords since Bagehots days),

Nineteenth Century

November 1910 (Morgan, The Constitution in writing) und

Januar 1911 (Ryan, Creation of Peers)

English Review Januar 1911 (Temperley, Referendum)

Fortnightly Review Januar 1911.

(Garvin, King, Government and Crisis;

S. Low, End of the old Constitution)

Contemporary Review, Januar 1911 (Foxcroft, Initiative-Referendum).

Als ein besonders hahnebüchenes Beispiel einer Tirade

gegen das Oberhaus habe ich schon früher einen Aufsatz von Jenks in der Albany Review, August 1908 zitiert .

Aus der Fülle der Parlaments-, Wahl- und Parteitagsreden am bemerkenswertesten:

Lord Rosebery,

Oberhaus, (Rosebery-Resolutionen) 18. XI. 10;

Manchester 30. XXI. 10;

Edinburg 4. XII. 10;

Oberhaus 1

7. V. 11. (Landowne-Bill)

29. V. 11 (Vetobill).

Asquith,

National Liberal Club, 21. XI. 10;

Hull, 26. XI. 10;

Reading 29. XI. 10;

Wolverhampton 1. XII. 10;

Burnley 5. XII. 10;

Glossop 14. XII. 10;

Unterhaus

21. II. 11 (Vetobill).

20. IV. 11;

3. V. 11;

Manchester 6. V. 11;

Unterhaus 14. V. 11 (Vetobill). –

Balfour,

National Union Conference. Nottingham, 17. XI. 10;

Albert Hall, London 22. XI. 10;

Reading, 1. XII. 10;

Grimsby 2. XII. 10;

Chester 6. XII. 10;

Wrexham 7. XII. 10;

Haddington 14. XII. 10;

Unterhaus 21. II. 11 (Vetobill);

Junior Const. League. Lambeth 6. IV. 11;

Newcastle o. T. 18. V. 11;

Primrose League, Albert Hal 11. V. 11. –

Lord Selborne,

Winchester 19. III. 11;

Edinburg 21. III. 11;

Glasgow 20. III. 11;

Oberhaus 26. V. 11 (Vetobill). –

Lord Morley,

Oberhaus 24. XI. 10;

Darwin 1. XII. 10;

Oberhaus

28. III. 11 (Referendum);

8. VII. (Lansdowne Bill);

15. V. 11. 23. V. 11 (Vetobill). –

Churchill,

Wahlrede im Highbury Athenaeum 23. XI. 10;

Lambeth 28. XI. 10;

Unterhaus 14. V. 11 (Vetobill). –

Redmond, Parteitag der irischen Liga in Dublin, 18. I. 1911. –

Lord Curzon,

United Club, London, 10. II. 1911;

Hull 28. XI. 10;

West Ham 1. XII. 10;

Oberhaus 17. V. 11. –

Lloyd George, in

St. Pancras Baths’, 24. XI. 10;

Edinburg, 27. XI. 10;

Ipswich, 2. XII. 10. –

Lord Loreburn,

Oberhaus,

24. XI. 10;

16. V. 11 (Lansdowne Bill). –

Lord Lansdowne,

Glasgow, 24. XI. 10;

Portsmouth, 30. XI. 10;

Cardiff, 5. XII. 10;

Oberhaus,

8. V. 11 (Reform des Oberhauses)

15. V. 11;

22. V. 11;

29. V. 11 (Vetobill). –

Lord Balfour,

Oberhaus, 28. III. 11 (Referendum). –

Lord Haldane, Oberhaus.

22. V. 11 (Lansdowne Bill),

29. V. 11 (Vetobill).

Aus den Debatten über die Vetobill im Oberhaus am 28. und 29. VI., 3.-5. VII., 13. VII., im Unterhaus am 24. VII., 7. VIII. (Tadelsvotum) und 8. VIII. (Schlussabstimmung) und wieder im Oberhaus am 9. und 10. VIII. 1911 ausser den Reden der Führer die der unabhängigen Lords Weardale, Courtney, St. Aldwyn und (im Unterhaus) Hugh Cecil. –

Recht beachtenswert sind auch die Reden der Oberhausmitglieder aus den von Rosebery angeregten Debatten über die Reform des Oberhauses in den achtziger Jahren, z. B. die Reden von Lord Pembroke (in Political Letters and Speeches, London 1896 S. 363 fgde.) und von Lord Rosebery selbst (Oberhaus und Wahlrechtsvorlage, 8. Juli 1884. Sep. Druck Edinburg bei A. Elliot; Die Reform des Oberhauses, 19. März 1888, Edinburg, A. Elliot).

Die englische Verfassungskrisis, die aus der Ablehnung der Schank-Lizenz-Vorlage und des Budgets im Oberhaus entstanden ist und durch die separatistische Bewegung in Irland, Schottland und Wales ihre eigene Prägung erfahren hat, gibt überall zur neuen Prüfung, zu wissenschaftlichem Durchdenken und praktischem Umwünschen des Zweikammersystems Anlass. In den Veto-Resolutionen des Kabinetts Campbell-Bannerman und dem Vetogesetz (Parliament Act) des Kabinetts Asquith ist eine geschriebene Änderung des ungeschriebenen englischen Zweikammersystems vorgeschlagen, die von der Opposition als eine nur notdürftig verkleidete Einkammer-Verfassung bezeichnet wird; jedenfalls regelt dieser Parlamentsgesetz-Entwurf das Verhältnis der beiden Häuser, oder besser gesagt, den Machtbereich des Unterhauses als der dominierenden Kammer in einer Weise, die bisher keinem geltenden Staatsrecht bekannt war. Zu gleicher Zeit versucht man eine Neubildung des Oberhauses, da auch von der konservativen Partei die Unhaltbarkeit einer rein erblichen Pairskammer zugegeben und die Verstärkung des Oberhauses durch gewählte Parlamentslords mit zeitlich beschränktem Mandat zugleich mit der Aufgabe des reinen Erblichkeitsrechts gefordert wird. (Rosebery-Lansdowne-Resolutionen 1910; Lansdowne’sche Reformvorlage Mai 1911). Dergestalt ist der Kampf zwischen den beiden grossen Parteien um das Zweikammersystem zuletzt auf die Frage hinausgekommen, ob zuerst das beste Oberhaus zu bilden und dann erst der Anteil der beiden Parlamentshäuser an der Gesetzgebungsgewalt zu bestimmen sei – dies die Position der Unabhängigen und der Konservativen – oder ob umgekehrt zunächst dem Unterhaus die Vorherrschaft in der Gesetzgebung zu sichern und dann von der Mehrheit des Volkshauses allein über die Neubildung der anderen Kammer zu entscheiden sei, eine Neubildung, bei der man dann schon darauf Rücksicht nehmen müsste, dass dieser andern, an Stelle des jetzigen Oberhauses tretenden Kammer nur noch die Aufgabe gesetzestechnischer Nachprüfung und unter Umständen die Befugnis eines zweijährigen Aufschubs gegenüber den Beschlüssen des Volkshauses bliebe, aber keineswegs mehr ein Recht der endgültigen Ablehnung (dies die Regierungsvorlage, die in dritter Lesung im Unterhaus mit 362 gegen 241 Stimmen angenommen worden ist und der unter der Drohung eines Pairsschubs auch das Oberhaus am 10. August 1911 schliesslich mit einer Mehrheit von 131 gegen 114 Stimmen sich gefügt hat).

Die Erregung einer so uralte Mauern erschütteruden und sprengenden Krisis hat natürlich eine ganz ungewöhnliche Fruchtbarkeit politischer Erfindungen und Neuformungen gezeitigt. Das Referendum ist aus einem selbst dem gebildeten Engländer fremden Fabelwesen zur festen Programmforderung der konservativen Parteileitung geworden nur dadurch, dass das Oberhaus seiner Ablehnung des Budgets die Fassung gegeben hatte: diese Finanzvorlage müsse dem Volk zur Bestätigung vorgelegt werden, ehe das Oberhaus ihr zustimmen könne. Aus dieser Wendung hat sich, in den Reden der Parteiführer deutlich verfolgbar, die Theorie gebildet, das Oberhaus habe die Aufgabe, Überrumpelungen des Volks durch die Unterhausmehrheit und das Kabinett zu hindern. Lehne das Oberhaus eine im Unterhaus angenommene Vorlage ab, so geschehe das nur in der Meinung, dass die Regierung nun (beim jetzigen System durch Auflösung und allgemeine Wahl, künftig durch Referendum) das Volk solle befragen können (oder müssen); seinem Votum werde sich das Oberhaus fügen. Aus dieser Auffassung heraus ergibt sich ungezwungen das Referendum als eine Art der Lösung für den möglichen Konflikt zweier gleichgeordneter Kammern; der Unterschied und Fortschritt gegenüber der jetzigen Lage, in der aus dem Konflikt nur die Befragung der Wähler in allgemeinen Wahlen oder das höchst zweifelhafte Mittel des Pairsschubs herausführen kann, liegt darin, dass beim Referendum den Abstimmenden statt eines ganzen Parteiprogramms mit der Zutat lügnerischer Versprechungen und taktischer Winkelzüge eine klare Gesetzgebungsfrage zur Entscheidung vorgelegt wird und dass auch das Kabinett in die Lage kommt, sich vor einem ihm ungünstigen Volkswillen zu beugen und trotzdem die Geschäfte weiterzuführen, also sich wieder mehr als Diener des Staats denn als seine Lenker zu fühlen; vor allem aber ist die Gewalt, mit der das Referendum auf die politische Erziehung der Staatsbürger drängt, zu seinen Gunsten ins Feld zu führen, zumal in einem Land, in dem die Menge im Politischen so unreif, so sehr der Phrase des Augenblicks hingegeben und der Massenbestechung zugänglich ist, wie in England.

Indessen zeigt die englische Krise auch besonders deutlich, dass die Frage: Ein- oder Zweikammersystem? überhaupt nicht absolut gestellt werden darf, sondern für jede Regierungsform ihre eigene Bedeutung hat. In der ungeheuren Fülle von Argumenten und Plänen, die dort während der letzten drei Jahre aufgetaucht, diskutiert worden und schliesslich zu Gunsten der Vetobill zurückgetreten sind, ist kein einziges zu finden, mit dem man auch nur vergleichsweise bei einer kontinentalen Verfassungskrise operieren könnte; sie waren durchweg so spezifisch englisch, wie die jetzige Regierungsform des Königreichs selbst es ist, von der zwar der Premierminister in einer Rede in Manchester am 6. Mai 1911 zu rühmen wusste, dass sie die Bewunderung und Nachahmung der ganzen Kulturwelt gefunden habe, die aber in Wirklichkeit genau so wenig irgendwo ausserhalb des englischen Reichs nachgeahmt worden ist oder nachgeahmt werden konnte, wie etwa die englische Gerichtsverfassung oder die englischen Universitäten des alten Stils.

Die parlamentarische Regierungsform im heutigen England hängt mit dem Zweiparteiensystem unlösbar zusammen. Sie bedeutet praktisch ganz Verschiedenes für die Zeit bis zur vollendeten Bildung eines Kabinetts und für die Zeit der Führung der Geschäfte durch das gebildete Kabinett. Für jene Zeit der Bildung eines Kabinetts bedeutet sie die Herrschaft der Parteimitglieder, der Abgeordneten und Agenten, der Wahlfondszeichner und bis zu einem gewissen Grad der Wähler selbst; die Partei wählt sich ihren Führer, hat es in der Hand, ihm zu folgen oder ihn zu zwingen, dass er ihr folgt oder abdankt; er muss sich seinen Stab, aus dem sich sein künftiges Kabinett bilden wird, nicht als eine Auslese der besten, sondern der einflussreichsten und in ihrer möglichen Missstimmung gefährlichsten Abgeordneten wählen. Ist dagegen bei einer allgemeinen Wahl oder durch eine Mehrheitsverschiebung im Parlament die Partei dazu berufen worden, die Regierung zu stellen und dadurch ihr gewählter Führer zum Premierminister und sein Stab zu Kabinettsministern geworden, so bedeutet die parlamentarische Regierungsform die Herrschaft des Kabinetts über die Partei wie über das Land, da es zur festen Gewohnheit geworden ist, dass das Kabinett jede wesentliche Änderung seiner Vorlagen im Unterhaus als Misstrauensvotum und Anlass zur Resignation zu betrachten vorgibt, jedes Votum gegen die Regierungsvorlage auch nur in einem Spezialpunkt also für den Abstimmenden nicht nur den Verlust der Regierungs-Patronage bedeutet, (von der er zufälligerweise persönlich unabhängig sein kann) sondern die ziemlich sichere Aussicht auf den Verlust seines Mandats selbst, und jedenfalls die Notwendigkeit eines Wahlkampfs und der dazu nötigen Bearbeitung des Wahlkreises. Als selbständige Mächte im öffentlichen Wesen stehen dann dem Kabinett nur die Gerichte und die ständige Bureaukratie entgegen, die deshalb auch beide gerade in jüngster Zeit wegen vereinzelter Akte der Insubordination gegen die Politik des Kabinetts von den Anhängern des herrschenden Systems scharf angegriffen wurden; ausserdem mehren sich die Fälle, in denen politische Parteigänger aus taktischen Gründen auf die höheren Stellen der Justiz und Verwaltung gesetzt werden.

Bei einer solchen Regierungsform liegt das Problem: Ein- oder Zweikammersystem? doktrinär wie praktisch verhältnismässig einfach. Doktrinär: denn die Notwendigkeit einer Kammer, deren Mehrheit vom Kabinett ebenso unabhängig ist, wie die Mehrheit der andern Kammer abhängig, liegt auf der Hand, sofern man nicht zur Kabinettsregierung Kabinettsjustiz und Kabinettspatronage in unbeschränkter Gewalt haben will; dazu kommt, dass dem Kabinett selbst die Existenz der andern Kammer erwünscht sein muss, zur Wahrung des Scheins parlamentarischer Einflüsse auf die Regierung. Fiele nämlich jede Hemmung gegenüber dem Willen des Kabinetts und der ihm folgenden Volkshausmehrheit fort, so wäre dieser Mehrheit in der Vergewaltigung der Minderheit schlechterdings kein Einhalt mehr zu gebieten und der Regierung jede Ausrede dafür genommen, dass nicht im ersten Jahr nach der allgemeinen Wahl schon schlechthin alle im Wahlkampf versprochenen Massregeln zum Gesetz erhoben würden. Die Forderungen, die an eine solche Hemmungskammer ihrer Zusammensetzung nach zu stellen wären, gehen also in erster Linie auf die Unabhängigkeit ihrer Mitglieder von der Parteimaschine, nebenher auf eine achtunggebietende Fähigkeit zur staatsmännischen Debatte und auf das Vorherrschen jener richterlichen Gesinnung (judicial mind), die den Schutz der Minoritäten besser als irgend ein Wahlsystem gewährleistet (denn auch das gerechtere Proportionalsystem gibt immer einer Partei oder Parteiengruppe die Mehrheit im Volkshaus und im Parlament selbst ist jede mechanische Berücksichtigung einer noch so starken Minderheit bei der Beschlussfassung unmöglich. Im besonderen ist für England zu bemerken, dass das Unterhaus, so gern es sich als Veste der Freiheit gibt, die schärfsten Geschäftsordnungsmittel gegen die Obstruktion hat, die überhaupt denkbar sind – die innere Ordnung ist fast ebenso gewaltsam und streng, wie die Beschränkungen, denen der quivis ex populo unterworfen wird, wenn er sich einfallen lässt, die „öffentlichen“ Verhandlungen des Unterhauses anhören zu wollen –; ferner, dass die von der Opposition eingebrachten Amendements zur Vetobill, die eine Mehrheit von bestimmter Grösse zu Verfassungsänderungen oder Beschlüssen über den Bestand des Reichs verlangten, schroff abgelehnt wurden, weil sie dem Geist des geltenden parlamentarischen Systems zuwidergingen. Andererseits kann ein Oberhaus immer seine Aufgabe darin erblicken, die Parteien des Volkshauses zu gesundem Kompromiss zu drängen, und besonders da, wo mehr als zwei Parteien im Volkshaus vertreten sind, seine Zustimmung zu wichtigen Neuerungen zu versagen, in denen nicht wenigstens zwei grosse Unterhausparteien zusammenstimmen).

So notwendig also doktrinär eine zweite Kammer beim englischen parlamentarischen System der Neuzeit ist, so klar ist es andererseits praktisch, dass aus diesem System selbst heraus das Kabinett, sobald ihm die zweite Kammer in richtiger Erfüllung ihrer Aufgabe die radikale Durchführung des Parteiprogramms und die rücksichtslose Handhabung der Patronage unmöglich macht oder erschwert, seinerseits auf die Beseitigung dieser Hemmung bedacht sein wird. In dem Mass, in dem sich die Hemmung verstärkt, muss auch der Wille zu ihrer Beseitigung wachsen. Das ist in einem Satz die englische Verfassungsgeschichte der letzten Periode, in der sich aber auch die heutige Regierungsform eingerichtet und befestigt hat. (Im jetzigen Konflikt ist ohne Zweifel der stärkste und auch bei den Wählern am besten durchschlagende Grund der Oberhausgegner der, dass in den Jahren der konservativen Parteiregierung jene Aufgaben vom Oberhaus völlig vernachlässigt worden seien, während es sich auf sie besinne, sobald die liberale Parteiregierung beginnt. Das ist kein „fair play“. Aber sicherlich wäre die rechte Folgerung daraus, dass man ein Oberhaus zu bilden suchte, von dem man die Wahrnehmung seiner Pflichten gegenüber beiden Parteien und jeder Regierung gleichmässig erwarten könnte; und nur wer das für völlig unmöglich hielte, dürfte die Antiveto-Politik der jetzigen Regierung mitmachen.) Gladstone hat begonnen, was von Campbell-Bannerman weitergeführt und jetzt von Asquith vollendet wird. Aber wenn das englische Oberhaus eine ebenso starke liberale Mehrheit gehabt hätte, wie es eine konservative hatte, so würde derselbe Kampf von den konservativen Kabinetten geführt worden sein, soweit sie überhaupt das jetzige Regierungssystem mitmachen. Denn sicherlich ist niemand (auch der absolute Monarch nicht) weniger geneigt und fähig, irgend eine Hemmung zu dulden, als eine kleine Oligarchie, die sioh nur durch möglichst ungehemmte Gewalt im Amt erhalten kann.

Unter solchen Umständen nimmt das Problem des Zweikammersystems für die Anhänger wie für die Gegner eine eigentümliche Fassung an. Für die Anhänger ist die Frage brennend: wie bekommen wir ein Oberhaus, das einen so starken Rückhalt am Volk hat, dass es dem Drängen des Kabinetts und der hinter ihm stehenden Unterhausmehrheit die nötige Hemmung entgegenwirken lassen kann? Das ist die Meinung, die in Rosebery’s Rede zur zweiten Lesung der Lansdowne’schen Reformbill deutlich erkennbar ist; und gewiss ist kein englischer Staatsmann wie er berufen, ein unparteiisches Urteil abzugeben, da er fast vierzig Jahre lang im oft sehr scharfen Kampf gegen die konservative Parteiherrschaft im Oberhaus gestanden hat, zuletzt noch bei den Beratungen über die Schanklizenz-Vorlage und über das Budget von 1909 als ungehörter Warner aufgestanden ist und nun dennoch als Vorkämpfer des Zweikammersystems gegen die Vetobill der Regierung im Parlament und in den grossen Versammlungen von Manchester und Edinburg (30. Nov. u. 4. Dez. 10) sprechen musste. Und wenn der Übergang von der reinen Pairskammer zu einem ganz gewählten Oberhaus, ohne erbliche Mitglieder, wie ihn Rosebery annehmen würde, auf den ersten Blick sehr sprunghaft und radikal scheint, so ist dabei zu bedenken: dieses gewählte Oberhaus wäre in der Erfüllung der wahren Aufgaben einer zweiten Kammer stärker und sicherer gestellt als das House of Lords, nicht nur wegen des Rückhalts, den es im Volk hätte, sondern vor allem deshalb, weil es der Drohung des Pairsschubs nicht mehr ausgesetzt wäre. Und in der Tat ist es wohl nicht zu viel gesagt, wenn man jeder Lösung, die den Pairsschub beseitigt, den Vorzug gibt vor einer, die das nicht tut.

Das Recht der „Krone“ zum Pairsschub gehört der Geschichte an. Dass man sich heute auf Präzedenzfälle solcher Staatsstreichsversuche beruft, die vor der Reformbill und dem Verlust aller politischen Kronrechte an das Kabinett liegen, ist nur durch das Bestreben zum Heucheln einer nicht vorhandenen Kontinuität der Entwicklung im englischen Staatsleben erklärlich. In Wirklichkeit ist das, was man heute unter dem Pairsschub des englischen Staatsrechts zu verstehen hat und was befremdlicherweise von den englischen Staatsrechtlehrern überall als wohlbestehendes Staatsrecht anerkannt wird, das Recht des Premierministers und der Unterhausmehrheit, die hinter ihm steht, vom König die Verleihung der Pairswürde an eine beliebig hohe Zahl von Parteiangehörigen und insbesondere auf die Annahme einer bestimmten Regierungsvorlage verpflichteten Personen zu verlangen, damit auf diese Art die Bill eine Mehrheit im Oberhaus erlangt. Eine Absurdität wie die, dass man zu gleicher Zeit dieses Regierungsrecht zur Ernennung beliebig vieler Oberhausmitglieder behauptet und dem Oberhaus ein „absolutes Veto“ zuerkennt, ist nur in der englischen Verfassung denkbar. Eine zweite Kammer, die unter diesem Damoklesschwert des Pairsschubs steht, ist nicht unabhängig. Für ihre Mitglieder ist, sofern sie erblichen Rechts sind, die Furcht vor einer Herabwürdigung des Standes der stärkste Druck zur Nachgiebigkeit, der sich denken lässt. Das hat sich bei der schliesslichen Annahme der Vetobill im Oberhaus gezeigt. In jedem Fall muss der Anhänger des Zweikammersystems die klare und durch das Verfassungsgesetz verbürgte Selbständigkeit der an Stelle des Oberhauses tretenden Kammer gegenüber dem Kabinett, also die Beseitigung jeder Möglichkeit eines Pairsschubs, in erster Linie fordern.

Umgekehrt ist dem Kabinett mit einem scheinbaren Zweikammersystem am besten gedient, und so ging die Vetopolitik der jetzigen Regierung auf ein doppeltes: auf die Beseitigung des sogenannten absoluten Vetos – womit zugleich das Oberhaus in seiner Existenz selbst auf den guten Willen des Kabinetts und der Unterhausmehrheit gestellt sein wird, da künftig auch die Zusammensetzung des Oberhauses und die Grenzen des ihm verbliebenen Suspensivvetos durch einen dreimal während zwei Sessionen wiederholten Beschluss der einfachen Unterhausmehrheit gegen den Willen des Oberhauses geändert werden, schliesslich auch die andere Kammer durch einen solchen Beschluss des Volkshauses abgeschafft werden kann, alles dieses streng verfassungsmässig! – ferner aber darauf, dass selbst dieses unschädlich gemachte Oberhaus noch der beständigen, im Notfall auch zum Pairsschub verstärkten Ernennung neuer Parteigänger des Kabinetts ausgesetzt, also zum Instrument der politischen Patronage erhalten wird, wodurch zugleich die Möglichkeit gegeben ist, einer kommenden Regierung der Gegenpartei ihre beiden ersten Regierungsjahre zu erschweren. Mit der Durchsetzung der Asquith’schen Parlamentsbill ist dieses Ziel erreicht, weshalb auch die entschiedenste Unterstützung für diesen Gesetzentwurf von den doktrinären Anhängern des Einkammersystems gekommen ist. Eine vollkommenere Travestie der Aristokratie als das Oberhaus unter dem doppelten Zwang der Vetobill und des Pairsschubs ist nicht denkbar.

Von der Praxis des parlamentarischen Regierungssystems in England bis zur Praxis der konstitutionellen Monarchie in Deutschland oder Österreich führt ein weiter Weg an einer langen Reihe von Formen der Staatsgewalt vorbei, auf deren Verhältnis zu unserem Problem hier nicht eingegangen werden kann. In Deutschland ist nicht nur das Einkammersystem im Reich gegenüber dem Zweikammersystem fast aller Bundesstaaten in Geltung, sondern es sind auch in den einzelnen Staaten die Anteile der ersten Kammer an der Gesetzgebungsgewalt in sehr verschiedener Weise geregelt und wenn man einmal konstatiert hat, dass nirgends eine Volkswahl zur ersten Kammer stattfindet, so ist auch die Verschiedenheit in der Bildung der ersten Kammer auffallend. Sie zeigt auf den ersten Blick, wie wenig man selbst bei der gleichen Regierungsform mit einem bestimmten Wesen des Parlamentshauses operieren darf, das den doch wesentlich uniformen und sich beständig einander angleichenden Volkskammern zur Seite steht.

Die natürliche Aufgabe der ersten Kammer liegt offenbar da, wo eine Volkskammermehrheit und eine vom Souverain berufene und von seinem Willen getragene Regierung einander gegenüberstehen, in der Vermittlung von Gegensätzen und letzten Endes im Ausschlag, den der dritte Faktor beim Konflikt der beiden ersten gibt. Deshalb genügt eine erste Kammer deren Mehrheit in organischer Verbindung mit der Mehrheit der zweiten steht, ihrer Aufgabe ebensowenig wie ein Herrenhaus, dem die Selbständigkeit gegenüber der Regierung fehlt. Die eine wie die andere Konstellation vollständig und mechanisch auszuschliessen, ist unmöglich. Man kann nur Bürgschaften dafür suchen, dass regelmässig weder die Mehrheitsparteien des Unterhauses noch die Regierung die Mehrheit der ersten Kammer zu beeinflussen mögen, oder dass wenigstens dieser Einfluss, wofern er sich nicht vermeiden lässt, von beiden Seiten ungefähr gleich stark zugelassen und durch ein ebenso starkes Kontingent unabhängiger Mitglieder neutralisiert wird. Die Bürgschaften sind: lebenslängliche oder langjährige Mitgliedschaft, die von der Auflösung des andern Hauses und dem Ablauf seiner Periode nicht berührt wird; Wahl durch streng nicht-politische Körperschaften, die hier zugleich einen Ersatz für die völlige Ausschaltung bei den allgemeinen Wahlen zur Volkskammer bekommen; Offizialsitz für hohe Geistliche, Universitätsvertreter, Stadtoberhäupter, Richter. (In diesem Zusammenhang mag erwähnt sein, dass in Monarchien die Teilnahme der Thronfolger an den Arbeiten der ersten Kammern eine fast unschätzbare politische Schulung bedeutet, in der nicht zum geringsten der Zwang zum ruhigen Anhören gegnerischer Ansichten zu veranschlagen ist.) Keiner bestimmten Regierungsform angehörend, doch überall gleich bedenklich ist die Ernennung von Ministern oder Parteiführern, die sich in der Volkskammer missliebig gemacht haben, zu Mitgliedern des andern Hauses. So bestechend der Gedanke eines Oberhauses ist, das aus dem „Rat der alten Staatsmänner“ besteht, so schwierig ist seine Verwirklichung. Auch darauf hat Rosebery in den jüngsten Beratungen über die Lansdowne-Bill hingewiesen, in scharfer Polemik gegen das Qualifikationsprinzip, das von der Reformkommission des Oberhauses angenommen worden und und nun auch im Lansdowne’schen Entwurf verwertet war. (Jene Kommission und ihr Bericht gehen unter dem Namen Roseberys, auf dessen Anregung ihre Einsetzung zurückging und der den Vorsitz führte; er hat aber wiederholt die Verantwortung für ihre Beschlüsse abgelehnt, da er in den wichtigsten Fragen überstimmt worden war.)

Schliesslich ist eine der festesten Bürgschaften für die Unabhängigkeit der ersten Kammer ausserhalb der Eigenschaften ihrer Mitglieder zu suchen: darin nämlich, dass ihre Bildung und ihr Anteil an der Gesetzgebungsgewalt in der Verfassung festgesetzt und die Änderung der Verfassung auf gesetzlichem Weg erschwert, ausser den Machtbereich einer vorübergehenden und geringen Mehrheit der Volksvertretung und der Regierung gerückt ist. In mehreren deutschen Staaten hat sich diese Art der Befestigung des Zweikammersystems letzthin überraschend bewährt: in einem verhältnismässig kurzen Zeitraum, jedoch in jedem Fall durchaus selbständig und eigenartig, haben sich Ansätze zu Verfassungskonflikten in drei Staaten gleichmässig so gelöst, dass die erste Kammer den Wünschen der zweiten nach einer Änderung ihrer Zusammensetzung und nach einem freieren Wahlrecht für die Volkskammer nachgab, zugleich aber auch die Verschiedenheit der Budgetbehandlung zu Gunsten der ersten Kammer ausgeglichen wurde. In Jellineks Betrachtung dieser Vorgänge (Festgabe für Laband I 97 fgde) heisst es: „Verminderung oder Vermehrung der Befugnisse einer Kammer im Verhältnisse zu andern wird von der hierdurch betroffenen als persönliche Zurücksetzung oder Besserstellung empfunden, während doch eine ruhig erwägende, im Interesse des Staatsganzen entscheidende Politik niemals irgend ein Staatsorgan in seiner rechtlichen Stellung als eine für sich, zu ihrem eigenen individuellen Zwecke berechtigte Macht wird anerkennen dürfen. Daraus erklärt es sich, dass bei den jüngsten Verfassungsänderungen in Baden und Württemberg jede Kammer für ihre Zustimmung zum Verfassungswerk eine Gegenleistung von der andern verlangte. Bei der Ausdehnung der finanzgesetzgeberischen Befugnisse der ersten Kammer wurde immer nur die Erhöhung ihrer Machtstellung betont oder auf ihre veränderte Zusammensetzung hingewiesen, die solche Erhöhung rechtfertigt, die Frage aber, welches System der parlamentarischen Behandlung von Finanzvorlagen dem Staatsinteresse am zuträglichsten sei, nicht einmal aufgeworfen.“ Zwar haben die Ereignisse eigentümlich rasch eine Behauptung widerlegt, die im gleichen Aufsatz aufgestellt ist (S. 114: „In England mit seinen alten parlamentarischen Institutionen und der damit verbundenen parlamentarischen Sitte, sind Kämpfe zwischen beiden Häusern, die den rechtlichen Bestand der Staatsordnung selbst in Frage stellen, ganz ausgeschlossen“), aber mit seinem Schluss-Ausblick wird er wohl recht behalten: mehr und mehr werden, ausserhalb Englands, die beiden Häuser auch in der Finanzgesetzgebung materiell gleichgestellt werden und nur die, an sich gar nicht rationelle, Formalvorschrift der Priorität für die Budgetberatung der Volkskammer wird bleiben.

Neben der eben geschilderten Bedeutung der ersten Kammern in der konstitutionellen Monarchie als des Unparteiischen im möglichen Konflikt zwischen Regierung und Volksvertretung beginnt aber eine andere Rechtfertigung des Zweikammersystems sich in der Vorstellung der politisch Denkenden zu befestigen, und sie kann ebenso für republikanische Staatsverfassungen gelten wie für Monarchien.^[1] Je mehr nämlich in der längeren Praxis der modernen Parlamente sich das Missverhältnis zwischen der Vertretungstheorie und der Wirklichkeit fühlbar macht, je mehr und offenbarer sich zeigt, dass durch die Wahlkreiseinteilung, die absolute Mehrheitswahl oder irgend ein Stichwahlsystem einerseits und durch die immer formalistischere starrere Gestaltung des Parteiwesens andererseits das Spiegelbild des „Volkswillens“ im Parlament verfälscht wird, je kräftiger der Gedanke der proportionalen Vertretung sich durchzusetzen strebt, desto näher wird auch die Wünschbarkeit oder Notwendigkeit einer, der Sicherheit halber, doppelten Befragung des Volks um seinen Willen gerückt. Wir bekommen zwei Kammern, die von derselben Wählerschaft, aber in verschiedener Organisation des Wahlkörpers, zu verschiedener Zeit oder auf verschiedene Legislaturperioden gewählt sind. Das lässt sich so denken, dass die eine Kammer in allgemeiner Wahl, die andere in ständischer Wahl gebildet wird, oder so dass die eine durch Mehrheitswahlen zustande kommt, die andere aber durch Proportionalwahlen in wenigen grossen Wahlkreisen, letzteres die Lösung der Home Rule Bill für die neue irische Verfassung. (Vgl. die Einzelheiten in meiner Schrift über den irischen Senat, bes. S. 9 fgde. Dort ist auch das eigenartige skandinavische System der Ausschüsse an Stelle erster Kammern gewürdigt.)

Für einen Konflikt zwischen zwei gewählten Kammern böte sich dann auch, wo man für das Referendum noch nicht reif ist, als durchaus natürliche Lösung die „Durchstimmung“, die ja schon für die jetzigen Zweikammerkonflikte teils verfassungsmässig vorgeschrieben ist, teils von den Reformern empfohlen wird.^[2] Man kann ihr jetzt noch mit Recht entgegenhalten, dass sie ein roher und den Zufall anrufender Notbehelf ist, da schlechterdings jeder innere Grund und Massstab für die Zahl der Mitglieder der einen und der andern Kammer fehlt. In dem Zukunftsbild der beiden gewählten Kammern ist dagegen solch ein Massstab von selbst gegeben.

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1. Esmein S. 93; Desplaces 357 f. (suffrage à deux degrés); Menger 230.
2. Konferenzen oder ein Vereinigungsverfahren, bei dem Deputationen der beiden Häuser zusammenkommen, sind häufig zur Lösung von Konflikten oder zur Verhütung unnötiger Schärfe im Konflikte sehr dienlich gewesen. In England sind sie im neunzehnten Jahrhundert nicht mehr so beliebt wie früher. In Deutschland gibt Sachsen mit ihnen ein gutes Beispiel.